외교정책결정 과정과 국내 행위자 개요
분야
hwp이 장에서는 외교정책의 내용과 집행에 미치는 다양한 제도와 국내 행위자들의 영향을 연구함으로써 외교정책에 있어서의 국내 정치적 결정요인에 초점을 맞출 것이다. 우선, 민주주의적 구조와 권위주의적 구조에 따른 영향을 고찰하고, 그 구조를 보다 구체적으로 검토하기 위해 연방정부 형태와 단방정부 형태를 논의하고, 행정부, 입법부, 관료집단의 정책결정상 상대적 역할을 검토하고, 군부, 정당, 이익집단, 여론의 역할을 살펴보고 있다. 아울러 정책결정의 상황을 살펴보고 있다.
1. 민주주의적 구조와 권위주의적 구조
토크빌, 리프만, 아롱 등은 외교정책에 있어서 민주주의적 결정과정이 권위주의 및 귀족정치적 과정에 비해 비효율적이라 생각하기 때문에 비판적 시각을 가진다. 외교정책에 있어서 단지 유용성과 효율을 고려한다면 왜 권위주의 구조가 우월하다고 간주하는 지에 대해 몇 가지 이유를 들 수 있다. 1) 권위주의는 국민들에 대해 책임성이 약하고 외교정책 결정과정에 관여하는 엘리트의 숫자가 일반적으로 소수이기 때문에 신속한 결정을 내릴 수 있다. 2) 권위주의적 정권하에서는 명령의 명확한 위계가 있고 불복종에 대한 처벌이 가혹하기 때문에 복종을 이끌어내기가 보다 용이하다. 3) 외교정책 결정권력의 집중화로 외교정책적 통일전선을 가능하게 한다. 4) 보다 일관된 태도 표명이 가능하고, 이는 대외 메시지의 신뢰성을 높일 수 있게 하기 때문에 변화하는 국제환경에 대하여 보다 적응력 있는 외교정책을 추구할 수 있다. 5) 주어진 외교정책 목표를 달성함에 있어 바람직하다고 판단될 때 상반되는 정책을 동시에 추구할 수 있다.
그러나 권위주의 정권은 명령구조와 통제구조가 너무 집중화되어 있고, 그 같은 구조 내에는 편집적 경향이 존재하기 때문에 정책의 혁신적 변화를 추구할 수 없다는 심각한 취약성을 갖는다. 때문에 정책은 경직되고 비유연적인 정책으로 나타난다. 또한 월츠는 권위주의 정권이 스스로 눈이 멀어버림으로써 후임 승계자의 성공을 무의미하게 만들 뿐 아니라, 권위주의 정권 역시 이익집단이나 정책들 간의 관련성을 고려하지 않을 수 없다고 보았다. 따라서 광범위한 토론이 있는 민주적 정권의 실패가능성이 더 낮다고 보았다.
이 양극적 두 유형의 체제들의 상대적 효율성에 대한 몇 차례의 경험적 연구가 있으나 명확한 결론은 보여주지 못하고 있다. 지속성과 적응력 면에서, 민주국가>권위주의국가 => 버틀러, 테일러 국제협상에의 효과적 대응 면에서, 권위주의국가>민주국가(자국의 입장에 대해 비밀유지 가능) => 1960년대 초 핵실험금지조약을 위한 미소간 협상, 1970년 SALT회담
호전성 면에서는 의견이 분분하다. 권위주의국가>민주국가(거대한 군사동원력, 무제한적 행동 가능성, 경제적 이유, 국민의 동의 없이 참전 결정이 가능) => 라이트, 러셋, 몬센, 하스, 샐모어 부부, 윌커펠드 민주국가>권위주의 국가 => 아테네와 스파르타의 예
2. 연방정부 구조와 단일정부 구조
안보정책은 상당히 집중화되어 있고 중앙정부가 무력독점권을 사용하기 때문에, 국가안보정책에 있어서는 연방정부와 단일정부나 큰 차이는 없을 것이다. 상업정책이나 무역정책의 경우 연방정부 구조는 상당한 차이를 갖는다. 경제적 이익을 위해서 각 주정부가 대표부를 해외에 파견하기도 하고, 인종적 차이로 인해 각 지역정부가 외교업무에 참여하려는 것이 큰 압력으로 작용하기도 한다. 또한 연방주의는 국내문제 조작을 용이하게 만든다.
3. 행정부
어떤 유형의 체제에서든 고위결정자가 외교정책결정의 중추적 역할을 수행한다. 행정부가 의회보다 외교정책의 수립과 집행에 있어 더 많은 권한을 갖는 것은 권위주의가 더 두드러지지만, 민주적 정권에서도 그러하다. 그 요인은 1) 위기 상황적 환경은 외교정책과정의 중앙 집중화를 요구한다. 2) 통신수단과 현대적 기술의 향상으로 최고위직 정책결정자들이 직접 정책결정과정에 참가할 수 있게 되었다. 3) 행정부는 정보계통의 우월 때문에 외교정책집행에 더 주도적 역할을 할 수 있다. 4) 집단적 조직(의회)보다는 단일행위자(행정부 주요 관료)가 정책 제안하는 것이 보다 용이하다. 5) 국제문제는 간혹 동급 직위를 가진 여러 관료들에게 영향을 미치게 되기 때문에 많은 경우 직급이 동급이라면 서로 상대방을 무시하지 못하게 되므로 자연히 행정부의 고위직에서 문제가 해결되기 쉽다. 6) 전통적으로 외교정책의 수행에 있어서 행정부가 우월권을 가진다.
내각책임제와 대통령제 중 어느 것이 보다 지속성 있고 견실한 외교정책을 만드는 데 유리한가에 대해서는 의견이 양분되어 있다. 일부는 대통령제가 정기적 선거를 통해 정책적 지속성을 견지할 수 있다고 본다. 그러나 내각책임제에도 정책적 지속성을 유지할 수 있는 요건을 찾을 수 있는데, 1) 규율화된 정당의 존재, 2) 관료적 지속성의 유지, 3) 수상의 집권당내에서의 오랜 관료생활 경험을 들 수 있다. 그러나 1950~ 68년간의 경험적 연구는 지속성을 대통령제, 내각책임제, 비합법적 수단에 의한 체제의 순으로 분석되었다. 이는 분석자료에 빈번한 내각교체가 일어났던 국가들이 포함되어 있기 때문일 것으로 추측된다.