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hwp중국의 대형 국유기업은 중앙정부에 소속되어 관련 부문의 직접적인 관할을 받는다. 때문에 지방정부의 환경부문은 중앙정부라는 막강한 배경을 지니고 있는 국유기업의 탈법적인 오염배출에 대해 강력한 규제와 처벌을 할 수 없는 구조적 한계를 가진다. 따라서 국유기업에 의해 초래된 대부분의 법규위반과 환경오염사고는 아무리 대형사고라고 할지라도 벌금부과나 책임자 면직 정도로 마무리되고 만다. 공장가동 중지명령, 책임자 구속과 같은 강력한 처벌이 가져올 실업, 생산량 및 세수감소, 중앙정부로까지 이어지는 책임 규명의 연쇄반응 등 경제적, 정치적 영향을 고려해 스스로 처벌을 최소화하는 것이다.
이런 관행은 국유기업이 법규를 무시하고 오염물질을 일상적으로 배출하는 풍토를 조장해 또 다시 국유기업에 의한 크고 작은 환경사고가 빈발하는 구조적 원인으로 작용하고 있다. 이번 송화강 벤젠오염사고에서도 사고 당사자인 길림석유화학공사에 대한 처벌은 사고발생 당시의 공장장 면직이 전부이다.
오염과 파괴에 무기력한 환경규제
일반적으로 환경규제는 규제를 위반했을 때의 사회경제적 비용이 규제를 준수했을 때보다 상회하도록 규제의 기준과 내용을 설계해야 행위자의 행위를 친환경적으로 유도할 수 있다. 왜냐하면 행위자는 위반과 준수의 비용-편익 분석을 통해 이익이 최대화되는 방향으로 자신의 행위를 선택할 것이기 때문이다. 환경규제가 행위자의 행위변화를 유도하여 환경개선 효과를 발휘하느냐의 여부는 바로 규제 기준과 내용의 합리성에 달려 있다고 해도 과언이 아니다.
그러나 중국의 각종 환경규제의 기준은 위반하여 입게 될 벌금, 또는 규제 준수과정에서 소요되는 비용보다 훨씬 낮다. 다시 말해 규제를 위반하고 벌금이나 배출부가금을 지불하는 것이 규제를 준수하는 비용보다 적게 들어 규제를 지키려 하지 않고 있다. 그 결과 중국의 환경규제는 오염물질저감을 통한 환경개선에 그다지 효과를 발휘하지 못하고 있다. 중국에서 환경사고가 빈발하고 있는 또 다른 원인으로 이와 같은 환경오염과 생태파괴에 무기력한 중국 환경규제의 취약점을 지적하지 않을 수없다.
일례로 중국의 대표적인 대기오염물질인 아황산가스 배출부가금의 기준은 킬로그램당 0.2위안으로 책정되어 있다. 하지만 1킬로그램의 아황산가스를 저감하기 위한 시설설치 및 운영에서 배출부가금보다 약 다섯 배가 많은 1위안의 비용이 소요된다. 백만 명의 음용수 안전을 위협했던 타강의 수질오염사고에 대한 처벌로 사천석유화학집단공사에 부과된 벌금 또한 100만 위안(약 1억4천 원)에 불과했다. 하지만 당시 오염사고로 입은 직접적인 경제손실만 2억 위안(약 280억 원)에 달했다. 벌금과 직접적인 경제손실 사이에 존재하는 무려 200배의 차이는 중국에서 환경사고가 빈발하지 않을 수 없는 또 다른 구조적 원인을 웅변해주고 있다.
지역과 부문으로 분산된 환경관리체제
중국의 환경관리체계는 중앙정부, 지방정부(조각, Piece) 및 관련 부문(선, Line)의 분산구조이다. 이러한 체계를 통해 정책의 결정 및 집행이 이루어지고 권한과 책임이 분산되어 있다. 중앙정부는 환경보전의 전략과 정책을 수립하고 지방정부 및 각 부문에서 실행계획을 수립하고 예산을 확보하여 구체적인 집행을 담당하는 구조이다. 따라서 지방정부와 각 부문의 환경보전 업무에 대한 중앙 환경부처의 관리감독이 구조적으로 미약할 수밖에 없다.
지방 환경보호국은 비록 국가환경보호총국으로부터 정책적 지도를 받지만 각급 지방정부의 소속 부서로서 지방정부의 정책방향과 이해관계에 직접적인 영향을 받는다. 뿐만 아니라 각 부문은 하부기관과 소속 국유기업에 대해 직접적인 환경관리업무를 담당하고 있어 부문의 이해관계로부터 자유롭지 못하다.
이와 같이 지방정부와 부문에 의해 집행되는 환경관리체계는 해당 지역과 기업을 근거리에서 관리할 수 있다는 장점이 있다. 하지만 경제성장에 경도된 지방정부와 부문에 의해 환경정책의 집행과 관리가 방기될 위험성도 또한 크다. 현재 중국에서 나타나고 있는 현실은 불행히도 후자이다. 대부분의 지방정부와 부문은 경제성장 제일주의 정책을 펴면서 기업의 오염물질의 배출과 생태환경의 파괴를 사실상 방치하고 있다. 심지어는 공공정책의 집행자로서의 역할보다는 개발을 일으키는 사업자로서의 역할을 담당하면서 스스로 환경사고를 일으키는 당사자가 되기도 한다.