정책의제의 형성과정과 사회복지정책 결정에 관하여 논하시오
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hwp사회복지정책의 절차나 과정에 관해 다양한 견해가 있지만, 많은 학자들은 정책형성과정을 일련의 연속된 단계들로 모형화해 왔다. 대부분 그러한 과정이 질서정연한 단계적 순서를 갖긴 하지만, 동시에 그 단계들은 동태적 조정의 상황에 있어, 데이터의 환류를 통해 이전의 정보를 변경하면서 동시에 이후에 수집되는 데이터의 근거를 형성하기도 한다. 정책이 개발되는 그러한 과정모형들이 다양한 형태들을 갖지만 또한 많은 공통점을 지니고 있기도 하다. 아래의 표는 문헌들에 나와 있는 세 모형들을 비교하고 있다. 모형 A는 여섯 단계의 정책기획과정을 보여주고(Kahn & Alfred, 1969 : 61), 모형 B는 다섯 단계의 정책형성과정을(DiNitto, 2000 : 12), 그리고 모형 C는 세 단계의 사회정책개발모형을 보여주고 있다(Freeman & Sherwood, 1970 : 3-16).
[표] 정책개발과정의 모형
이처럼 사회복지정책과정의 절차에 관한 다양한 견해에도 불구하고, 어느 정도 공통적인 내용이 있음을 알 수 있다. 즉, 대체적으로 사회복지정책의 과정이 문제인식에서 출발하여 구체적인 정책대안에 관한 의사결정이 이루어지고, 거기서 결정된 정책대안을 집행하고, 나아가 그 정책결과를 평가하는 절차를 거친다. 문제인식의 단계를 정책의제화의 단계로 본다면, 결국 사회복지정책의 과정은 정책의제화(아젠다 형성) 단계, 정책결정단계, 정책집행단계, 정책평가단계로 요약해 볼 수 있다.
사회복지정책의 형성과정은 정책결정이 이루어지기에 앞서 사회문제를 인식하고 그것을 정책의제로 채택하는 정책의제화의 단계에서 시작된다. 과거에는 사회문제가 발생하고 그것이 정부의 정책의제로 채택되는 과정은 소홀히 다루어졌으며, 정책의제가 채택된 후의 활동을 분석하는 데 정책연구의 중점이 두어졌다.
그러나 문제가 있으므로 정부의 활동이 이루어지며, 문제의 성격에 따라 정책결정의 성격도 달라지므로 문제의 인식 및 정책의제의 채택에 관한 연구는 중요하다. 그렇듯 최근 정책의제화에 대한 관심도 상당히 증가하였다.
정책의제화가 중요한 이유를 좀 더 자세히 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 특정한 사회문제가 어떻게 해서 정책의제로 전환되었는가 하는 데에 따라서 정책의 성격과 내용이 달라질 수 있다. 사회문제를 정책의제로 등장시키는 데 성공하거나 실패한 개인이나 집단은 그 후에 이어지는 정책의 결정, 집행, 평가에 직 간접으로 개입하는 경우가 많다.
둘째, 대부분 정책의제화의 단계에서 이미 여러 정책대안들이 제시된다. 현실적으로 정책결정이 그 이전의 정책의제화의 단계와 별개로 새로운 정책대안을 기초로 이루어지기보다는 정책의제화의 단계에서 나온 여러 대안들을 구체화하거나 수정, 보완하는 정도에서 결정되는 경우가 많다.
셋째, 모든 사회문제가 정책의제로 논의되거나 채택되지는 않는다. 특정한 문제들은 매우 중요한 것일 수도 있는데, 정책의제화 과정에서 은폐되거나 관련 집단 간의 역학관계 속에서 사장될 수 있다. 이것은 소위 무의사결정(non-decisionmaking)이라는 것으로서 의사결정자의 가치나 이익에 대한 잠재적인 도전을 억압하거나 방해하는 결과를 초래하는 결정이다(Bachrach & Baratz, 1970 : 44). 즉, 사회 내에서의 혜택이나 특권의 기존 배분상태를 변화시키려는 요구는 표명되기도 전에 질식시켜버리거나 의사결정의 장에 도달하기 전에 없애 버리든지 하고, 만약 그러한 노력이 성공하지 못하면 정책결정이나 집행단계에서 파괴, 좌절시키는 것이 바로 무의사결정이다.
사회 내에서 문제가 발생하여 정책의제(정부의제)로 채택되기까지는 여러 단계를 거치게 된다. 이를 Cobb와 Elder(1972 : 82-89) 의 논의에 따라 개략적으로 보면 아래의 그림과 같다.
[그림] 정책의제화의 과정
여기서 사회적 이슈 또는 사회적 쟁점은 문제의 성격이나 문제의 해결방법에서 집단 간 의견일치를 보기 어려운 사회문제로서 집단 간 논쟁의 대상이 되어 있는 사회문제를 말한다. 공중의제는 체제의제라고도 하며, 일반 대중의 주된 관심을 받을 가치가 있고 정부가 그 해결을 위해 노력하는 것이 정당한 것으로 인정되는 사회문제이다. 많은 사람들이 관심을 갖고 정부가 해결할 수 있는 것으로 인정하는 사회문제인 것이다. 정부의제는 정부가 공식적인 의사결정에 의해 해결하기로 한 문제들이다. 바로 정부의제가 등장하게 되는 이 과정이 정책의제화과정이라고 할 수 있다.
Cobb와 Elder(1971) 에 의하면, 정책의제의 설정은 사회 내 이익배분에 커다란 영향을 미치며, 이어지는 정책결정이나 정책집행단계의 성격을 결정짓기도 한다. 하지만 그렇게 중요한 의미를 갖는 정책의제 설정이 대부분 사회 내 세력 있는 소수집단에 의해 실질적으로 주도되고 있으며, 이들의 편향된 시각으로 인하여 사회 내 해결되어야 할 중대한 문제들이 정책의제에서 배제되기도 한다.
Cobb와 Elder는 이와 같은 정책의제 설정에서 권력의 과점현상에 초점을 맞추고 있다. 그들의 주장은 정책의제 설정에서 대중의 참여를 확대하는 것이다. 따라서 그들은 사회 내에서 소외되고 박탈된 집단의 불만이 외부로 표명되고 그에 대한 대책을 정부로부터 얻어낼 수 있도록 이슈를 확장시키는 전략을 제시하고 있다.
[그림] Cobb와 Elder의 정책의제화 모형
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